Log in

29 марта 2024 года, 04:28

Что нам с этим делать?

Проводя 21 декабря 2016 года итоговую встречу с руководством палат Федерального собрания, Президент Российской Федерации Владимир Путин обратился к депутатам и сенаторам с просьбой внимательнее и бережнее относиться к внесению изменений в действующее законодательство. Он заметил, что недопустимо, когда в действующие законодательные акты вносятся десятки изменений. В качестве примера президент указал, что в Уголовный кодекс поправки вносились более десяти раз, в налоговое законодательство – более 30 раз, а в Кодекс об административных правонарушениях – и вовсе более 40 раз. «Безусловно, если уж это необходимо, нужно все эти шаги сопоставлять с тем, что остается в качестве действующих норм, и как сочетаются новые нормы между собой, которые принимаются по различным направлениям и отраслям права», – подвел итоги Владимир Путин.

 

Положа руку на сердце, следует сказать, что народные избранники федерального уровня действительно «преуспели» на ниве внесения бесконечных изменений в ими же принятые законодательные акты. Особенно полюбилось им «исправлять» законодательство, относящееся к природоохранной сфере и курортной деятельности. Посудите сами, если взять всего лишь три федеральных закона – № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», то за непродолжительный период с момента их принятия в них в общей сложности было внесено более 70 (!) поправок. О какой нормальной правоприменительной практике может идти речь в таком случае? Тем более, что каждая последующая версия закона, с учетом принятых изменений, только ухудшала их природоохранную функцию и оставляла федеральные курорты все более беззащитными перед беспардонными действиями всякого рода дельцов и проходимцев.

Но, как оказалось, это вовсе не предел законотворчеству, позволяющему и дальше испытывать на прочность природный комплекс курортных территорий.

В первой половине 2014 года с интервалом в три месяца Правительство Российской Федерации внесло на утверждение в Государственную Думу два законопроекта, зарегистрированных как законопроект № 465407-6 и законопроект № 555658-6. Указанными проектами законов предполагалось внесение изменений в Земельный и Градостроительный кодексы, а также некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, в том числе, в упоминавшиеся выше «природоохранные» и «курортные» законы.

В частности, законопроектом № 465407-6 предлагается пересмотреть один из основополагающих принципов, на которых базируются современные земельные отношения в нашей стране, упростить действующий порядок определения правового режима использования земель путем проведения территориального зонирования, исключив институт деления земель на категории как способа определения разрешенного использования земельных участков и заменив его на территориальное зонирование. По сути дела предлагается очередная «земельная» революция, которая потребует переоформления большого количества правоустанавливающих документов на земельные участки, что может затянуться на длительный срок. Но не это самое страшное. По мнению экспертов, замена понятия «земли» на понятия «территории» и «зоны» приведет к искажению представлений о земле как о самостоятельном природном объекте и охраняемом природном ресурсе. Таким образом из закрепленного законодательством подхода к регулированию использования земель будет выброшена экологическая составляющая. Кроме того, законопроект создает условия для произвольного «перекраивания» границ земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий ввиду того, что до настоящего времени указанные границы точно и однозначно не определены.

Такие нововведения, в случае их одобрения, могут нанести непоправимый ущерб лечебно-оздоровительным территориям и расположенным на них лесным угодьям. Наверное, нет смысла объяснять, какие катастрофические последствия это будет иметь для природных курортных ресурсов, которые и без того не отличаются идеальным состоянием.

Особенностью данного законопроекта является то, что его трижды (!) рассматривала Общественная палата Российской Федерации – в июне и октябре 2015 года, а также в феврале 2016 года. И трижды общественники были, мягко говоря, не в восторге от внесенного правительством проекта закона. Примечательно также, что Комитет ГД по природным ресурсам, природопользованию и экологии (соисполнитель по данному законопроекту) дал на него отрицательное заключение. Поэтому, когда законопроект № 465407-6 после переноса рассмотрения и других малоприятных вещей, все же в декабре 2014 года был принят в первом чтении, он на последующих два года просто-напросто «завис», постоянно подвергаясь нелицеприятной критике.

Не менее интересна также судьба второго проекта закона, получившего в народе название «законопроекта о трех пятерках». По замыслу Правительства РФ, выступившего с инициативой его принятия, он должен был по-новому отрегулировать земельные и градостроительные отношения применительно к территориям лечебно-оздоровительных местностей и курортов и иным территориям, обладающим природными лечебными ресурсами. Проще говоря, законопроектом № 555658-6 предполагалось выбросить из Федерального закона № 26-ФЗ все то, что еще защищало отечественные курорты и превратить закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» в малопонятную и никому не нужную декларацию о намерениях. Чтобы не быть голословным, можно назвать лишь некоторые «новации» законопроекта.

Первое, что предлагалось сделать, так это отменить деление курортов на федеральные, региональные и местные. Получалось, что где-то существуют какие-то курорты, за которые никто не отвечает. Следующие предложения касались снятия запрета на перепрофилирование санаториев и застройку первых зон охраны курортов. Охранять теперь намеревались не «лечебно-оздоровительные местности» и «курорты», а «природные лечебные ресурсы», т. е. скважины с минеральной водой. Если учесть, что для курортного региона Кавказские Минеральные Воды территория первой зоны горно-санитарной охраны (т. е. та территория, где находятся скважины) составляет всего 0,15 % от общей площади в примерно 550 тыс. гектаров, а территория третьей зоны занимает около 82 % от этих полумиллиона с лишним гектаров, то можно представить себе какой простор для деятельности застройщиков заповедных земель предлагают открыть наши законодатели! Данным законопроектом решено внести изменение в закон «Об экологической экспертизе». При этом, если курорт расположен в границах двух субъектов Российской Федерации, на его территории нельзя будет строить объекты без положительного заключения государственной экологической экспертизы. А если курорт полностью находится в границах одного субъекта – строй, сколько душе угодно. Вся проблема только в том, что из четырех курортов Кавказских Минеральных Вод два – Кисловодск и Пятигорск – расположены в границах двух субъектов, а курорты Ессентуки и Железноводск полностью попадают в границы Ставропольского края. Но все четыре курорта федерального значения объединяет единый Минераловодский артезианский бассейн. Все, что происходит в одной его части, через некоторое время проявляется (по большей части негативно) в другой. Так что законодательно закреплять неравенство двух частей одного живого организма – это настолько непрофессионально, как если бы предложили по- разному лечить левую и правую руку человека.

Несмотря на то, что «законопроект о трех пятерках» был внесен в Госдуму на три месяца позже своего «собрата по несчастью» – законопроекта № 465407-6, тем не менее он был принят в первом чтении на три месяца раньше его, т. е. в сентябре 2014 года. Правда, это ему мало в чем помогло, т. к. с тех пор он пребывал в состоянии «летаргического сна».

Ситуацию неопределенности решили изменить депутаты Госдумы седьмого созыва. 18 октября 2016 года оба законопроекта поменяли ответственного исполнителя. Теперь за подготовку их к процедуре второго чтения стал отвечать Комитет ГД по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям. По имеющейся информации, перед комитетом поставлена задача форсировать работу как по законопроекту № 465407-6, так и по законопроекту № 555658-6, с тем, чтобы выйти на финишную прямую во время весенней сессии 2017 года.

По иронии судьбы дата принятия опасных для федеральных курортов законов может совпасть с 25-летним юбилеем единственного в Российской Федерации эколого-курортного региона Кавказские Минеральные Воды. Для многих совершенно очевидно, что после вступления в силу новых законов, курортный регион может «приказать долго жить». Еще одним забавным совпадением можно считать, что все это произойдет в год, объявленный в нашей стране Годом экологии и особо охраняемых природных территорий. Если и дальше говорить о совпадениях, то судьбу курортов Кавминвод будет решать комитет Госдумы, заместителем председателя которого является наш родной ставропольский эколог Михаил Кузьмин, а членом комитета является не менее известный эколог Александр Ищенко. Так что ответ на вопрос: «Имеем ли мы дело со «знамением судьбы» или просто так «звезды сошлись?» узнаем очень скоро.

Есть еще несколько прелюбопытных моментов, вызывающих повышенный интерес своей неоднозначностью и неопределенностью.

В соответствии с поручениями Президента Российской Федерации Владимира Путина, которые он дал по итогам заседания президиума Госсовета, состоявшегося в августе 2016 года на федеральном курорте Белокуриха, Правительству РФ надлежит до 1 июня 2017 года «обеспечить внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов». В соответствии с действующими нормами указанные границы должны быть обозначены на местности. В то же время, внесенным Правительством РФ в Госдуму «законопроектом о трех пятерках» границы лечебно-оздоровительных местностей и курортов на местности не устанавливаются. Возникает какая-то непонятная интрига.

В настоящее время по поручению Президента и Правительства РФ, а также рекомендации Совета Федерации Министерство по делам Северного Кавказа пытается доработать проект закона о курортном регионе Кавказские Минеральные Воды, с тем, чтобы законодательно защитить четыре курорта федерального значения Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск. Однако, согласно законопроекту № 555658-6, в России больше не будет ни курортов федерального значения, ни курортных регионов. Просто таких юридически значимых терминов не будет существовать. Неужели Минкавказ оказался настолько прозорлив, что, руководствуясь старой армейской мудростью, не поспешил сразу выполнить первый приказ, а, подождав пару лет пока все само собой «рассосется», получил теперь полное право отрапортовать о выполнении сразу двух приказов?

Однако шутки шутками, но по факту получается, что курортный регион КМВ, в юридическом смысле, находится в положении неустойчивого равновесия. И достаточно одного не до конца выверенного действия, чтобы нанести уникальной всероссийской здравнице непоправимый ущерб.

На фоне такой неопределенности, пожалуй, единственное, в чем можно быть уверенным с высокой степенью вероятности, так это в принятии в ближайшей перспективе закона о курортном сборе. Правда, не все уверены, что это именно то лекарство, которое поможет курортам. Но механизм принятия закона уже запущен и его вряд ли удастся остановить.

На этом фоне никого уже не удивляет чрезмерная активность ведомств, далеких от проблем экологии и курортов, на ниве непреодолимого желания что-либо «улучшить» в этой сфере. Вот уже и Министерство культуры РФ рапортует о выполнении своей работы – разработке новой версии поправок в ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Впечатление такое, что с культурой в нашей стране все в порядке и теперь министерству можно поупражняться, так сказать, в смежной отрасли.

Фору Минкультуре может дать только Минкавказ. Взявшись с огромным энтузиазмом не за свое дело и потратив два с половиною года драгоценного времени, оно так и не смогло разработать проект закона о курортном регионе КМВ, полностью расписавшись в своей неспособности решать задачи природоохранного значения и медицинской направленности. При этом ведомство, отвечающее за состояние и развитие курортов федерального значения – Минздрав – продолжает упорно делать вид, что данная проблема его вовсе не интересует. Вот такой парадокс, понимаешь.

Активизировались и депутаты Государственной думы РФ. По инициативе подкомитета по туризму комитета ГД по физической культуре, спорту, туризму и делам молодёжи была создана рабочая группа по подготовке законопроекта о введении курортного сбора. По убеждению депутатов все, кто приезжает на Кавказские Минеральные Воды, – это туристы, и их непременно необходимо обложить новым сбором. И не важно, что около 70 % граждан, приезжающих на курорты Кавминвод, остро нуждаются в санаторном лечении (обратите внимание на ключевое слово «лечение»!). Неважно также, что, по действовавшему до 2004 года аналогичному закону, с лиц, находящихся в санатории, курсбор не взимался. Для инициаторов введения «курортного налога» задача одна – получить как можно больше плательщиков нового сбора. Иначе вся эта затея теряет смысл.

На ум невольно приходят слова, сказанные Президентом Российской Федерации Владимиром Путиным на памятном заседании Совета при президенте по науке и образованию. Только с учетом специфики сложившейся ситуации уместно было бы слово «мне» заменить на «нам»: – «Что нам с этим делать?»

Вопрос действительно гамлетовский. И, похоже, пока еще не нашелся тот Шекспир, который бы сформулировал ответ на него.

Егор УДАЛЬЦОВ.