После шестой редакции законопроект остается неприемлемым

Выступление председателя Общественной палаты Ставропольского края Н. И. Кашурина на «нулевых чтениях» Общественной палаты Российской Федерации по проекту Федерального закона «О курортном регионе «Особо охраняемый экологокурортный регион Кавказские Минеральные Воды» 15 июня 2015 года, г. Москва

Еще в феврале текущего года никто из моих коллег и представить не мог, что на площадке ОПРФ придется участвовать в обсуждении перспектив развития городов-курортов КМВ.

На наш взгляд, сегодняшнее мероприятие является очень хорошей возможностью для продолжения всестороннего обсуждения социально важного вопроса не только для жителей Ставропольского края, но и для всех граждан нашей страны.

Ведь по сути своей, аналогичных курортов с их разновидностью уникальных природных лечебных ресурсов в России больше не существует.

И, соответственно, при рассмотрении вопроса о дальнейшей судьбе уникального региона, его перспективах развития наш край в лице всех уровней власти и широкого круга общественности оставаться в стороне и быть просто сторонним наблюдателем не хочет и не будет.

Более того, мы не можем мириться и с появившейся в последнее время тенденцией, с одной стороны, полнейшего игнорирования мнения Ставропольского края (как это произошло с законопроектом №555658-6, о существовании которого у нас в крае узнали после его принятия Государственной Думой Федерального Собрания в первом чтении), а с другой - определением для нас третьих, а то и четвертых ролей, как это предлагается разработчиками в обсуждаемом сегодня законопроекте.

Итак, поводом для сегодняшней встречи послужило направление Министерством по делам Северного Кавказа на согласование в федеральные органы исполнительной власти проекта ФЗ «О курортном регионе «Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды».

Из имеющихся в распоряжении Общественной палаты Ставропольского края нескольких вариантов данного законопроекта предложенная редакция является уже шестой по счету.

Хочу сказать, что нами с привлечением широкого круга специалистов, заинтересованных общественных организаций, представителей экспертного сообщества на протяжении более чем полугода ведется активная работа по экспертной оценке положений не только всех законопроектов о КМВ, но и в целом - оценке ситуации с современным состоянием курортов федерального значения, таких, как Железноводск, Ессентуки, Кисловодск и Пятигорск, их основного потенциала - лечебных природных ресурсов: имеется в виду гидроминеральная база, лечебные грязи, климат, оценки санаторно-курортных организаций и их инфраструктуры.

В этой связи нам не совсем понятно, почему только Минкавказа, относящееся к экономическому блоку, занимается разработкой законопроекта, касающегося перспективного развития курортов и созданием на их территории лечебно-оздоровительного кластера.

А где же такие профильные министерства, как:

- Министерство здравоохранения, которое призвано заниматься здоровьем нации:

- профилактикой

- лечением

- и реабилитацией граждан;

- Министерство природных ресурсов, без которого, говоря медицинским языком, невозможно объективно продиагностировать экологическую составляющую городов-курортов и определить формы и методы необходимой экстренной терапии, а, может, уже кое в чем и хирургического вмешательства;

- и, конечно же, Министерство экономического развития, которое вместе с Минфином, как минимум, должно представлять, сколько и на какие цели необходимо выделять средств из федерального бюджета.

Нам представляется, что безучастность перечисленных министерств, непривлечение к работе специалистов в области курортологии, гидрогеологии, бальнеологии, экологии и др. позволили разработчикам законопроекта пойти по легкому пути.

Они просто взяли ФЗ от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ» и, просто заменив слова «территория опережающего развития» на «лечебно-оздоровительный кластер», все основные нормы из него перенесли в обсуждаемый сегодня законопроект.

В результате этой нехитрой манипуляции - мы подсчитали - 80% норм законопроекта о КМВ, посвященных лечебно-оздоровительному кластеру, практически дословно воспроизводят положения 473-го Федерального закона.

В то же время у нас возникает естественный вопрос к разработчикам, а почему в таком случае из этого же ФЗ не были позаимствованы нормы, действительно способствующие развитию инфраструктуры особо охраняемого эколого-курортного региона КМВ?

Речь идет, к примеру, о таких полномочиях управляющей компании, как:

- организация строительства и эксплуатации автомобильных дорог;

- организация транспортного обслуживания;

- организация сбора, транспортировки твердых бытовых отходов, строительства объектов, использующихся для размещения и утилизации указанных отходов, а также благоустройства территорий.

Это же касается и вменения в обязанность участникам проекта осуществлять инвестиции в виде капитальных вложений.

Хочу отметить, что прежняя редакция законопроекта о КМВ в марте текущего года была предметом общественных слушаний, организованных Общественной палатой Ставропольского края, общее количество участников которых превысило 100 человек. В этих слушаниях принимали участие и представители двух Департаментов Минкавказа.

По итогам данного мероприятия был сделан вывод о необходимости серьезной доработки законопроекта с внесением конкретных предложений.

Обсуждаемая сегодня редакция законопроекта о КМВ, направленная разработчиками на согласование в федеральные органы исполнительной власти, всего лишь незначительно отличается от того варианта, который рассматривался у нас на общественных слушаниях.

А анализ тех изменений, которые были внесены в законопроект по сравнению с той редакцией, что была предметом обсуждения на мартовских общественных слушаниях, свидетельствует о том, что они носят лишь формальный характер; замечания экспертов и специалистов учтены лишь частично. Только 8 из 32 статей законопроекта подверглись некоторой корректировке.

Внесенные же изменения, на наш взгляд, носят несистемный характер, в силу чего об их эффективности и коренном изменении ситуации в области защиты курортов не может быть и речи.

Нормы об осуществлении государственного экологического надзора и государственного экологического мониторинга (статьи 9 и 10 законопроекта) вовсе не жизнеспособны, так как при существующем на сегодняшний день правовом регулировании они имеют чисто декларативный характер.

Некоторые нововведения и вовсе еще больше ухудшают ситуацию с правовой охраной территорий курортов. Это в первую очередь касается норм, посвященных режиму зон округа горно-санитарной охраны.

Так, согласно статье 6 законопроекта, в первой зоне, в которой расположены источники и скважины минеральных вод, рассматриваемым законопроектом предлагается разрешить строительство даже объектов лечебно-оздоровительного, туристско-рекреационного, физкультурно-оздоровительного и спортивного назначения. К ним абсолютно свободно можно отнести не только теннисные корты или спортплощадки, что также недопустимо, но и, к примеру, торгово-оздоровительные развлекательные комплексы.

Также предусматривается возможность установления ранее не известных законодательству РФ каких-то подзон в границах второй зоны округа горно-санитарной охраны, которые, по сути, предоставляют возможность законным путем обойти установленные для этой зоны ограничения.

Крайне опасной и абсолютно недопустимой представляется и норма пункта 2.3 той же статьи 6 законопроекта, объявляющая амнистию всем тем нарушениям, которые были допущены путем незаконного строительства в первой зоне округа горно-санитарной охраны.

Целям охраны курортов Кавказских Минеральных Вод и расположенных на их территории уникальных лечебных природных ресурсов не отвечают и положения пункта 6 статьи 6 законопроекта, предусматривающие обязательность проведения государственной экологической экспертизы для строительства и реконструкции в пределах округа горно-санитарной охраны лишь для некоторых объектов, отвечающих установленным данной нормой критериям.

Например, если только площадь объекта превышает 1500 кв. м или глубина заложения фундамента больше 20 метров. И этото в курортной зоне!

В остальном же проект Федерального закона о КМВ остался тем же и не учел предложений и замечаний, выработанных в рамках проведения мартовских общественных слушаний.

Предусмотренная доработанным Министерством РФ по делам Северного Кавказа законопроектом модель управления курортным регионом Кавказские Минеральные Воды по-прежнему не вписывается в рамки Конституции РФ, и, соответственно, не позволит эффективно решать стоящие перед регионом проблемы.

Во-первых, отсутствует сбалансированность полномочий федеральных органов власти, органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Законопроектом, в основном, предусмотрены полномочия Правительства РФ и уполномоченного федерального органа - несомненно, речь идет о Министерстве РФ по делам Северного Кавказа.

Статья же 4 законопроекта предоставляет органам государственной власти субъекта РФ крайне ограниченные полномочия. А вот регламентирующая круг полномочий органов местного самоуправления норма в законопроекте вовсе отсутствует.

А ведь представляется, что для управления уникальными курортами необходима некая система сдержек и противовесов при реализации каждым из уровней публичной власти стоящих перед ними задач. Тем более что это касается вопросов, отнесенных статьей 72 Конституции России к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов:

- это и вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

- особо охраняемые природные территории;

- охрана памятников истории и культуры и другие.

Во-вторых, рассматриваемым проектом федерального закона основная роль в управлении курортами КМВ отводится отнюдь не органам государственной власти или органам местного самоуправления, а управляющей компании, с организационноправовой формой которой разработчик законопроекта, судя по содержанию шести его редакций, так и не смог определиться, что это будет: фонд, акционерное общество или что-то другое?

Поражает и широта полномочий, которые планируется предоставить управляющей компании.

Неизменными остались положения законопроекта об обязанности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по передаче управляющей компании в собственность или аренду земельных участков и объектов энергетической, транспортной, коммунальной и инженерной инфраструктур, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории лечебно-оздоровительного кластера, границы которого будут устанавливаться без участия и мнения органов власти Ставропольского края.

Многие вопросы местного значения, решение которых как раз и должно находиться в ведении муниципалитетов, отнесены к компетенции управляющей компании, что идет вразрез с нормами Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Кроме того, крайнюю обеспокоенность вызывает отсутствие в законопроекте и норм об ответственности управляющей компании, тем более с учетом такого широкого объема предоставленных ей полномочий.

Хотелось бы обратить ваше внимание, что предложенная Министерством РФ по делам Северного Кавказа модель управления курортами Кавказских Минеральных Вод, предусматривающая ведущую роль управляющей компании, не соотносится с постулатами, обозначенными заместителем Председателя Правительства России Александром Геннадиевичем Хлопониным на заседании Совета Федерации 18 июня 2014 года, согласно которым обязательным условием успешной реализации комплексной программы развития КМВ должно стать создание эффективной системы именно государственного управления регионом.

В этой связи нельзя не отметить и тот факт, что историко-правовой опыт свидетельствует о неутешительных итогах существования института частного управления курортами Кавказских Минеральных Вод. Подобная модель действовала в период с 1861-го по 1883 годы и была ликвидирована в связи с тем, что только государство могло расценивать минеральные воды не как доходную часть, а как ценный дар природы.

Помимо прочего, в законопроекте о КМВ имеется множество коррупциогенных норм, что было установлено при проведении членами экспертно-аналитического совета Ставропольского регионального отделения Ассоциации юристов России независимой антикоррупционной экспертизы в соответствии со специальной Методикой, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 №96.

Хочу отметить, что региональное отделение аккредитовано Министерством юстиции РФ на осуществление данной деятельности. Серьезную угрозу жизни и здоровью отдыхающих, а также репутации курортов Кавказских Минеральных Вод несут положения пунктов 1 и 2 статьи 29 законопроекта о возможности использования не зарегистрированных на территории РФ медицинских препаратов, а также признании выданных на территории иностранного государства документов об образовании и допуске к профессиональной деятельности.

Не может не вызывать недоумение и предусмотренное статьей 30 законопроекта отсутствие квот и необходимости получения разрешения на привлечение и использование иностранных медицинских и педагогических работников.

При таких условиях потенциальные работодатели могут потерять интерес к поиску сотрудников среди граждан РФ, что приведет к невыполнению задачи по разрешению проблем безработицы среди местного населения.

Кстати, аналогичную позицию занимала Общественная палата РФ, предоставив заключение на проект Федерального закона «О территориях опережающего социальноэкономического развития в Российской Федерации».

И не могу не напомнить участникам сегодняшнего мероприятия, что тогда законодатель согласился с предложением Общественной палаты.

Немаловажным является и то обстоятельство, что разработчики законопроекта при подготовке финансово-экономического обоснования создания лечебно-оздоровительного кластера не учли тот фактор, что для таких городов-курортов, как Железноводск, Кисловодск и Ессентуки санаторно-курортная деятельность является градообразующей. А предлагаемые законопроектом нормы предусматривают лишь то, что муниципальные образования должны будут передать управляющей компании объекты, находящиеся в их собственности, лишаясь основного источника дохода, а взамен не получают ровным счетом ничего.

Вместе с тем хочу обратить ваше внимание на то, что в результате анализа всех 6 подготовленных Минкавказа редакций проекта Федерального закона о Кавказских Минеральных Водах прослеживаются некоторые тенденции.

Так, достаточно существенно разнится содержание законопроектов, и в первую очередь это касается определения предмета правового регулирования, что не может нас не волновать.

В первых редакциях законопроекта было установлено, что его нормы определяют статус, правовые и экономические основы организации и функционирования уникального, особо охраняемого эколого-курортного региона КМВ как национального достояния народов РФ, а также регулируют отношения, возникающие в связи с созданием и обеспечением функционирования на его территории лечебно-оздоровительного кластера.

В дальнейшем же разработчики не включают в предмет правового регулирования вопросы создания и функционирования лечебно-оздоровительного кластера, а делают акцент на определении правового режима территорий, входящих в состав курортного региона «Особо охраняемый эколого-курортный регион КМВ», а также - на меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких территориях.

Хочу обратить ваше внимание и на то, что неопределенность разработчиков в содержании законопроекта при подготовке нескольких его редакций коснулась и его наименования.

Но, несмотря на вносимые Министерством РФ по делам Северного Кавказа в процессе работы над законопроектом поправки, основная часть норм (67% статей) абсолютно всех редакций рассматриваемого проекта федерального закона все же посвящена лечебно-оздоровительному кластеру, что, к сожалению, не соотносится ни с наименованием данного документа, ни с предусмотренным предметом правового регулирования его последних вариантов.

Это свидетельствует о том, что у разработчиков законопроекта с самого начала их работы, кроме правового оформления лечебно-оздоровительного кластера, отсутствует четкое понимание целей принятия Федерального закона о Кавказских Минеральных Водах и задач, на разрешение которых он будет направлен.

На наш взгляд, одна из основных причин подобного положения дел заключается в том, что подготовка законопроекта о КМВ осуществлялась и осуществляется с нарушением установленных правил законотворческой деятельности.

Так, в соответствии с абзацем 2 пункта 4 Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ, утвержденного Постановлением Правительства России от 30.04.2009 №389, проект ФЗ может быть включен в проект плана законопроектной деятельности правительства только после разработки и представления в установленном порядке концепции этого законопроекта и проекта технического задания на его разработку.

При этом, согласно пункту 11 Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденных приказом Министерства юстиции РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10.01.2001 №3/51, разработка концепции законопроекта является одним из основных этапов законопроектной работы.

В этой связи удивляет, почему разработчики законопроекта от Минкавказа, являющегося одним из органов, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, не берут во внимание подготовленный еще в 2012 году и 18 июня 2014 года официально озвученный заместителем Председателя Правительства РФ А. Г. Хлопониным на заседании Совета Федерации проект Концепции комплексной программы развития Кавказских Минеральных Вод до 2025 года, подготовленный Министерством регионального развития РФ совместно с Корпорацией развития Северного Кавказа.

Им же, Хлопониным А.Г., в рамках указанного заседания Совета Федерации, по сути, уже были официально обозначены базовые направления, которые, на наш взгляд, и должны были содержаться в концепции и в обсуждаемом законопроекте об особо охраняемом эколого-курортном регионе КМВ.

С учетом предмета сегодняшнего разговора я не могу их не озвучить. Это:

- модель управления регионом;

- права и обязанности, порядок взаимодействия и ответственность федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в том числе, в части решения имущественных, земельных, финансовых, природоохранных, трудовых и других вопросов;

- условия привлечения инвестиций в развитие санаторно-курортного и туристического комплексов, транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры.

Кроме того, неплохо было бы обратить внимание и на Концепцию государственной политики развития курортного дела в РФ, утвержденную решением Коллегии Минздрава России от 24.06.2003 №11.

Так вот, в этой Концепции, несмотря на годы ее разработки, отражены все жизненно необходимые аспекты, в которых сегодня нуждаются Кавказские Минеральные Воды. Я их тоже назову. Это:

- вопросы развития государственного регулирования,

- контроль за сохранением и рациональным использованием природных лечебных ресурсов,

- приоритетность обеспечения санаторно-курортным лечением социально не защищенных категорий населения,

- подготовка кадров,

- улучшение финансирования и другие.

То есть, только частично обозначенные мною две глубоко и всесторонне проработанные специалистами концепции, я бы сказал, синхронно могли бы лечь в любой законопроект, нацеленный комплексно решать проблемы развития особо охраняемого эколого-курортного региона КМВ.

Уважаемые участники слушаний, хочу обратить ваше внимание, что поводом для разработки проекта Закона «О курортном регионе «Особо охраняемый экологокурортный регион Кавказские Минеральные Воды» стало Постановление Совета Федерации от 9 июля 2014 года №388-СФ «О мерах, направленных на развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод» и данное в дальнейшем поручение Президента РФ от 18.09.2014 года №Пр-2239.

И надо заметить, что данные документы отнюдь не посвящены необходимости создания на территории курортов КМВ лечебно-оздоровительного кластера.

Напротив, как и в только что озвученных мной двух концепциях, в постановлении Совета Федерации в качестве основных мер по развитию данного курортного региона предусмотрено:

- первое: финансирование, обеспечивающее поддержание в надлежащем состоянии объектов инженерной, транспортной и курортной инфраструктур;

- второе: совершенствование системы управления Кавказскими Минеральными Водами, государственным и муниципальным имуществом, обеспечивающим деятельность туристско-рекреационного комплекса;

- и третье: усиление мер охраны окружающей природной среды в связи с высокой антропогенной нагрузкой на нее.

Нам представляется, что указанный комплекс мер в полной мере отражает современное состояние и потребности курортов Кавказских Минеральных Вод.

Очевидно, мне следует сказать и о том, что же Кавминводы из себя на сегодняшний день представляют?

Кавказские Минеральные Воды пока еще являются особо охраняемым эколого-курортным регионом РФ, имеющим федеральное значение, в границах округа санитарной защиты курорта.

Регион располагается на площади 5243 кв. км, из которых:

- 57,8% приходится на Ставропольский край,

- 32,9% - на Карачаево-Черкесскую Республику,

9,3% - на Кабардино-Балкарскую Республику.

К сожалению, в настоящее время экологическая обстановка в регионе Кавминвод крайне неблагоприятна, уровень антропогенной нагрузки в городах-курортах уже давно превысил допустимые для курортного региона нормы, а некоторые уникальные и ценнейшие лечебные природные ресурсы сегодня находятся под угрозой полнейшего исчезновения.

Высокая антропогенная нагрузка на города-курорты КМВ, безусловно, связана со стремительным ростом численности и плотности населения в регионе.

Так, на территории Кавказско-Минераловодской полицентрической городской агломерации, объединяющей города-курорты федерального значения: Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск, а также города: Лермонтов, Минеральные Воды и прилегающие к ним местности, на сегодняшний день проживают более 950 тысяч человек, что в общей численности населения края (2. 799. 600 человек) составляет 34%, то есть третью часть.

За последние 25 лет этот показатель вырос более чем в 2 раза.

Что касается показателей по плотности населения во всех городах-курортах КМВ, то, кроме Железноводска, они являются одними из самых высоких среди всех административно-территориальных единиц Ставропольского края, достигая от 1800 человек на 1 кв. км в Кисловодске до 2200 человек на 1 кв. км в Пятигорске.

В связи с этим возникает вопрос: разве можно пытаться заниматься правовым регулированием перспективного развития городов-курортов без учета того, что Кавказские Минеральные Воды, являясь замкнутой рекреационной экосистемой, имеют конечную демографическую емкость, превышение которой, по мнению экологов и гидрогеологов, приведет к неизбежному процессу деградации уникальных лечебных природных ресурсов КМВ.

Объективности ради нужно сказать, что нарушение этого баланса, по сути, началось еще с 90-х годов XX века.

Тогда проблема экологии и антропогенной нагрузки на КМВ была обозначена на государственном уровне тремя документами (постановлением Совета Министров РСФСР в 1990 году и указами Президента РФ в 1992 и 1994 годах).

А на сегодняшний же день все допустимые уровни антропогенной нагрузки на Кавказских Минеральных Водах уже существенно превышены.

Нельзя сегодня не обозначить еще и такую серьезную угрозу экологической безопасности региона, как стремительное увеличение количества транспорта в городах-курортах КМВ и в непосредственно граничащих с ними районах края.

Только за последние 9 лет этот показатель вырос на 43% и в 2014 году достиг практически 340.000 только зарегистрированных по городам-курортам автотранспортных средств, не считая поставленных на учет в других субъектах РФ, но постоянно находящихся на территории КМВ, транзитного транспорта и личных автомобилей отдыхающих граждан. В связи с этим наблюдается превышение предельно допустимых концентраций по некоторым загрязняющим веществам в атмосфере в 100 раз.

Как ни печально, но в основном по этой причине самым неблагополучным и загрязненным городом из-за слабой аэрации является Кисловодск.